主办单位:荆门市东宝区人民代表大会常务委员会  
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关于如何提写人大议案建议的问题
发表日期:2008年4月14日      已经有17477位读者读过此文      【字体:
 

 

                      区人大常委会副主任   廖祥军
                             2008年1月16日


    东宝区第六届人民代表大会第二次会议即将开幕,根据会议日程安排,利用大会报到集中观看《代表风采》之后的时间,重点讲一讲关于如何提写人大议案和建议的问题。

    一、代表提写议案、建议情况分析
    (一)代表议案、建议提出情况。区六届人大一次会议期间,共收到人大代表提出的议案,建议、批评和意见件(包括议案转建议处理件)共141件,其中,被确定为议案1件。
在件代表建议中,代表反映比较集中的问题涉及五个方面:一是经济发展与社会稳定;二是道路交通;三是水利与安全饮水;四是文化教育与医疗卫生;五是环境保护。
    (二)代表议案、建议的主要特点。区六届人大一次会议期间,代表依法履职撰写提出的议案,建议、批评和意见出现了一些新的特点:
    1、建议数量有了增加。区人大六届一次会议期间代表提出议案、建议件,比五届人大三次会议的件数有了增加,反应出新一届代表参政议政的热情、民主意识进一步增强,具有强烈的依法履职,为民代言,当家作主的政治责任感和使命感。
    2、建议质量有所提高。代表们撰写提出的多数建议有事由、有依据、有解决问题的具体建议。体现了代表的素质和参政议政能力有了进一步提高。
    3、代表建议关注民生。代表所提议案,建议、批评和意见,事关东宝经济社会发展的重大事项,都是涉及人民群众切身利益的热点问题,体现了更加关注民生。
    (三)代表议案、建议存在的不足。从区六届人大一次会议收到的代表议案、建议情况看,虽然撰写质量与过去相比有很大提高,但也还存在一些不足。
    1、对议案、建议基本内涵和要求把握不够准。主要有二个方面的原因:一是对议案、建议的内涵和要求不够了解,把握不准。将本应作为建议提出的,结果以议案方式提出。二是追求重视的心理。把一些本属建议件,以求人大重视便以议案方式提出。
    2、案由案据方案不详,建议可操作性不够强。有的代表提出的议案和建议,由于对群众反映的问题缺乏深入调查了解,案由、案据不充分,表述不清楚,方案不成熟;有的提出的要求不太切合实际,或只是一部分群众片面意见,或不具备可行性;还有的提出的建议过于原则,可操作性不够强。
    3、政策法规掌握不够,建议难以办理和落实。个别代表由于对相关法律法规了解掌握不够,提出的建议与现行政策和法规相悖,致使无从办理和落实。有的代表领衔提出议案、建议,部分代表采取参与附议的态度,而且有的代表对所提建议的内容不了解,情况不清楚,附议带有随意性。
    4、撰写建议质量不高,反应问题涉及群体少。少数代表撰写建议时,缺乏全局性思考,尚未从全局出发忽视了众多群体的利益,显得所提建议的层次和质量不高,反应问题涉及群体少,办理作用和社会效益不大。
    5、提出建议一案多议,超越管理职权和范围。少数代表撰写建议时,不是一事一议,而是一案提出了多个议题,不符合人大代表撰写议案、建议的要求,有的甚至超越了本级行政管理的职权范围,本级不能直接办理和落实。
    6、文字书写不规范,过于潦草难以辨认。主要是书写字迹潦草,使用文字不规范,难以辨认。
    二、代表如何提写人大议案和建议
    全国人民代表大会代表,是最高国家权力机关组成人员。地方各级人民代表大会代表,是地方各级国家权力机关组成人员,参与管国家事务,为人民当家作主。人大代表提写议案、建议、批评和意见,是代表依法履行职责的重要形式之一。下面,我围绕关于人大代表依法履行议案和建议提出权的问题进行解析,结合相关法律规定和个人的学习暨实践体会,有针对性的讲五个问题。
    第一个问题:什么叫“人大代表依法履行议案和建议的提出权?”
    回答这个问题之前,我们可先看一看《宪法》、《地方组织法》和《代表法》对人大代表提出议案和建议、批评、意见的权利是怎样规定的。
    《宪法》第七十二条规定:“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会的组成人员,有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。”虽然《宪法》在对全国人大代表依法提出议案的权利作明确规定时,尚未对地方各级人大代表提出议案的权利作规定,但《地方组织法》却依据《宪法》原则弥补了这一点。如《地方组织法》第十八条第二款就明确规定:“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名,乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”
    此外,《地方组织法》第十九条还对县以上各级人大代表向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见的情况也作了明确规定。而《代表法》第九条和第十八条则对全国各级人大代表依法向本级人大提出议案和向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见的权利作了同样明确的规定。
    上述可见,我们即可对什么叫“人大代表依法履行议案和建议提出权”作出这样的回答:由于法律规定了人大代表提出议案和建议,“有权依照法律规定的程序”提出,所以我们把人大代表提议案和建议的权利,称之为“人大代表依法履行议案和建议的提出权”。
    第二个问题:什么是议案?
    议案是指由法定机关和法定人员依照法定程序提请本级人民代表大会会议或人大常委会会议进行审议并作出决定的议事原案。
    由这个概念可知,议案提出有两类,一类是法定机关议案,另一类是法定人员议案。
    法定机关议案:主要是指由法律规定的有权制作议案的法定机关主体(如各级人大会议主席团、人大常委会、人大常委会主任会议、人大专委会、各级政府、各级法院和检察院),依照法定程序提请本级人大会议或人大常委会会议进行审议并作出决定的议事原案。法定机关议案的提出有两种情况:一种情况是人大会议主席团、人大常委会、人大专委会、本级“一府两院”向本级人大会议提出;另一种情况是人大常委会的主任会议、本级政府和两院、本级人大专委会向本级人大常委会提出。
    法定人员议案(也叫代表议案或常委会组成人员议案):即指由法律规定的有权制作议案的法定人员主体,向本级人大会议或人大常委会提出的议事原案。这也有两种情况。一种情况是,全国或地方各级人大会议召开时的某一个代表团,或30人以上全国人大代表联名,县以上地方各级人大代表10人以上联名,乡镇人大代表5人以上联名,依照法定程序向本级人大会议提出供人大会议审议并作出决定的议事原案。这就是代表议案。另一种情况是,省、自治区、直辖市和自治州,设区的市人大常委会组成人员5人以上联名,县级人大常委会组成人员3人以上联名,在人大会议闭会期间,向本级人大常委会提出的供本级人大常委会审议并作出决定的议事原案。这就是常委会组成人员议案。
由于人大常委会组成人员提出的议案一般都是立法案,而设区的省辖市的人大常委会暨各县区的人大常委会(不含民族自治县的人大常委会)没有立法权,这里我只举代表议案的例子说明。
    例如,东宝区六届人大一次会议上,漳河代表团15名代表联名提出的《关于抓好统一规划,突出景点建设,推进旅游强区的议案》,就是一个由法定人员主体提出的代表议事原案。
    今天,我所要讲的主要是指人大代表提出的议事原案。
    第三个问题:议案的特点、内容有哪些?
    现在我先讲一下代表议案的特点。人大代表提出的议案除具有上面所说到的主体的法定性之外,还具有以下两个特点:
    一是问题的特定性。根据《宪法》、《地方组织法》等法律法规的规定,议案所涉及的问题必须是属于本级人大法定职权范围或者人大常委会法定职权范围内的事项。地方人大的法定职权范围,就是地方组织法第八条规定的县以上各级人大的15项职权范围和地方组织法第九条规定的乡镇人大的13项职权范围;地方人大常委会的职权范围,就是地方组织法第四十四条规定的哪14项职权范围。大家翻一翻《地方组织法》就清楚了,这里就不再一一列举。
但必须明确的是:依法应当由各级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院等机关,或其他组织处理的问题,就不能作为议案提出。如提议政府制定什么规范性文件,争取什么项目,以及属“一府两院”制定行政规章、调整机构编制、增加劳动工资、解决某项专款等事项,就不宜作为议案提出,而只能作为建议、批评和意见提出。
    二是提出的时效性。代表议案必须在规定的时间内提出。各级人民代表大会主席团的第一次会议,都要对本次代表会议提出的代表议案的截止日期作出决定。法定的提案机关,如人大常委会和本级“一府两院”,向本级人大会议提出议案;以及法定的提案人员,如本级人大代表,可以在人大会议举行前,制作准备提出的议案,也可以在大会期间制作议案。但是,必须是在主席团决定的代表提出议案截止日期以前提出,否则就不能列为议案。
    上面讲了代表议案的特点,接着再说一下代表议案的内容。
    代表议案的内容,必须是属于本级人大的职权范围的内容,必须符合法律关于各级人大职权的规定,否则就不能列为议案。议案一经会议审议通过,即具有法律效力。
    那么,怎么理解人大代表议案的内容“必须属于本级人大的职权范围”这句话呢?
    我认为,人大代表议案范围和内容主要有以下四点:
    (1)制定、修改地方性法规的事项。比如,《关于修改完善荆门市〈城乡规划法〉实施办法的议案》,就是制定、修改地方性法规事项的议案。但这不是县级人大的职权范围,不适合县级人大提出此类议案。
    (2)听取和审议本级人民代表大会各项议案和报告的事项。比如,《关于提请东宝区五届人大二次会议审查并通过〈东宝区国民经济和社会发展“十一五”规划和2020年远景目标〉的议案》,就是要听取和审议的本级人民代表大会有关事项的议案。
    (3)本级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的重大事项。比如,1989年四川省广元市人民政府提写的《关于提请广元市一届五次会议作出〈设置广元女儿节的决定〉的议案》,就属于本行政区域重大事项的议案。
    (4)人民群众普遍关心的事项。这方面例子就太多了。比如,2004年东宝区五届人大一次会议通过的《关于修建漳河环库公路的议案》,就属于我区人民群众普遍关心的事项的议案。
    第四个问题:如何撰写议案和提出议案?
    议案的写法。根据议案制作的主体不同,议案撰写的格式、方法和要求也都各有差异。这里我主要介绍代表联名提出议案的写法。在人民代表大会会议上,代表联名依法提出议案,一般都填写由大会统一印制的议案专用纸(包括首页、附页、签名附页)。
    在撰写代表联名提出的议案时,应注意以下问题:
    (1)一事一案提出案由、案据和方案。所谓“案由”就是提写议案的理由;“案据”就是提出议案的根据;“方案”就是解决问题的具体办法和意见。不得把多个问题并列到一个议案中提出,以免造成人大会议召开时大会议案审查委员会在审议中的困难。
    (2)议案的书写要工整,字迹要清楚。(现在电脑打印普及了,最好用电脑打字打在上面,或打好后贴在议案纸上),书写要工整,字迹不能潦草,使用文字要规范。
    (3)参加联名提出议案的代表,都要亲自签名。参加联名的代表要亲自签名,但不要重复签名。全国人民代表大会,可以代表团名义提出议案,需要由代表团全体代表的过半数通过,并由代表团负责人签名。
根据代表法的规定,代表提出议案,应是代表依法履行职权的一种重要形式。代表在履行议案提出的这项职权时,应做到以下几点:
    一是要积极参加人大常委会、代表活动小组组织的视察和调研活动。还要经常联系选民,并结合自身平时的调查广泛收集提议案的素材。代表在撰写提出议案、建议前必须广泛听取群众意见,在此基础上进行提炼,而不能越俎代庖,用个人意见代替群众意愿。也不能感想式发表意见,更不能把道听途说的消息当作议案、建议提出来。
    二是代表撰写议案前应认真学习有关法律法规,了解党和国家的方针政策和有关法律规定,以便于使自己所提议案具有政策和法律依据,能为本级人大及其常委会或“一府两院”所参考和采纳。
三是应当注重恰当行使提议案权。从以往的情况看,有的人大代表对代表议案的性质和作用不甚了解,以为不管什么事,只要用议案的形式提出,就会受到重视,因而受当地委托,在人大会议上,以议案形式提出属于政府职权范围内的事情,向国家要项目,要投资,或要求解决某项专款等事项。相这类属于政府要办的事情则不宜作为议案提出,可作为建议提出。因为如果以议案形式提出,最终也要转为建议办理,而且提议案必须是10人以上代表联名,这个过程比提建议复杂得多,所以最好用建议的形式提出。
    第五个问题:关于代表建议的提出写法与要求
    什么是代表建议、批评和意见,以及代表建议的写法和要求有哪些?解答什么是代表建议、批评和意见,我将从以下两个方面来回答:
    1、从概念上讲。人大代表提出的建议、批评和意见,是人大代表向本级人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作的看法、主张和意见等的总称,通常被简称为“代表建议”。
    2、从特点上讲。人大代表建议具有以下两个主要特点:
    一是法定性。人大代表向本级人大及其常委会或“一府两院” 提出对其各方面工作的建议、批评和意见,是有关法律法规赋予的权力,是人民群众当家作主的政治表现形式,不同于一般群众提出的建议和意见,有关部门必须按照一定的规定和程序进行办理和答复。
    二是针对性。人大代表向同级人大及其常委会或“一府两院”提出建议、批评和意见,实质上是为国家机关及其有关部门的工作“出主意、想办法”。由于代表建议具有这些作用,因而它就必须具有针对性。代表建议只有具有较强的针对性,才有解决某些问题的参考价值。
    3、从要求上讲。上面从概念和特点方面分析了什么是人大代表的建议,下面着重介绍一下人大代表如何提出建议及其写法和要求:
    从人大代表提出建议这个角度来看。代表建议既可以向人大会议提出,也可在人大会议闭会期间向人大常委会提出。根据法律的有关规定,代表提出建议还应符合以下条件:
    一是内容应该是针对本级人大及其常委会或“一府两院”各方面的工作。
    二是应该以书面形式提出。口头提出大多是在人大会议各代表团开会讨论和审议时提出,或在人大代表参加视察和执法检查时提出。
    三是把握“四性”提出高质量的建议。即:合法性、科学性、众多性、可行性。
    合法性:是指提出的建议要符合党的路线、方针、政策,符合国家宪法、法律和省人大常委会、省人民政府制定的法规及行政规章。不得提出违背党的政策,国家的法律、法规,省人大常委会、省人民政府制定的法规及行政规章的建议。
    科学性:是指提出的建议要坚持以人为本,树立科学的发展观,遵循事物发展的客观规律,因地制宜,实事求是的提出改善民生,促进当地经济社会可持续,又好又快的发展,具有实现价值的建议。
    众多性:是指要从全局和大局出发,注重众多群体最关心、最直接、最现实的利益问题,事关本地经济社会发展的重大事项,使所提建议产生的受益群体和社会效益最大化。
    可行性:是指提出的建议切合实际,在近阶段经过承办单位和社会力量的共同努力能够办到,提出办理的方式方法具有可操作性,而且切实可行。
    从人大代表建议的写法及其要求这个角度来看。人大代表建议一般是以书面形式提出的,但严格地说,代表建议不是一个完全成熟的文种,因为它还没有固定的格式,写法也不定型,只要求实事求是的反应问题,把事情弄明白搞准确写清楚,并提出解决问题的具体意见和建议。不能大而化之,过于原则,要有具体意见和要求,且切实可行具有可操作性。
    为了提高代表提写建议的质量,代表建议在写法上还应符合有关规定和要求。这种规定和要求,概括起来就是 “六要、六不要”和“把好四关”。
    所谓“六要”:
    一要符合法规一事一议。即代表所提建议要符合党的政策和国家的法律法规,把要反映的各种意见和要求分开来写,一条建议只讲一个问题或一个内容。例如写农业方面的某一个问题,就不要去写工业问题。
    二要有标题和具体内容。标题要简短明了,开门见山地反映建议的内容。如《关于发展旅游工作的两点建议》,就一目了然。另外,建议要有针对性地提出解决问题的办法措施。如果代表建议没有具体的意见和要求,让承办单位搞不清楚代表究竟要反映什么问题,或要求解决什么问题。这样,就起不到建议应起的作用。比如,有的建议只有一句话,如“建议加强人大工作”。提这条建议的代表用意是好的,但这条建议所要反映的情况和要求没有反映出来,这就不是一条好建议,而只能算是一条没有内容的标题式建议。
    三要使用大会统一印制的建议专用纸。为了保证代表建议的严肃性,方便建议的提出和处理,代表大会统一印制了代表建议的专用纸。代表建议专用纸包括首页、附页和签名附页。如果建议是事先打印好的材料,就应剪贴在专用纸的有关栏目内,一页粘不下,可多用几页。
    四要有代表的亲笔签名。如果是代表联名提出的建议,每位代表都要亲笔签名。代表在联名提出建议的专用纸上亲笔签名时,要填写清楚代表自己的常用联系电话、邮政编码和详细通讯地址,以便于有关工作部门及时同代表联系。代表的建议和签名不要使用复印件。有的代表认为,代表的建议联名越多越表示这个建议的重要,因此要努力争取更多的代表签名,其实建议的重要与否,不在于代表签名人数多少,主要看建议内容是否有价值,是否有真知灼见。
    五要书写工整。代表建议书写工整、字迹清楚,对提高办理工作效率和质量非常重要。目前,各承办单位在办理代表建议工作中,感到很困难的一些问题就是,有的建议字迹写的太潦草,建议的内容、代表的姓名、联系电话、通信地址等看不清楚,这就难免影响办理质量。
    六要允许代表提出的建议随时撤回。因为代表建议会前、会中、会后都可以提出:可个人提,也可联名提,因而代表提出的建议可以随时要求撤回。
    所谓“六不要”,即:
    一是不要提那些正在审理案件的建议。也就是说,对司法机关、纪检监察机关正在审理和审查的案件,不要作为代表建议提出。对正在审理的案件,代表可以建议当事人按法律规定的程序,提请主管机关处理;人民群众委托代表转交的各类申诉,可以由代表交大会秘书处或人大常委会机关的信访机构处理,而不要再作代表建议提出来。
    二是不要提群众来信代转的建议。对人民群众请代表转交人大会议或人大常委会的各类建议不宜作为代表建议提出。对人民群众请代表转交的各类建议,可以交大会秘书处或人大常委会机关的信访机构处理,特别是把群众的告状信作为代表自己的建议提出来是不妥的。
    三是不要把议案内容又作为建议提出。对同一个内容的问题,在作为议案提出之后,即不要再以建议的形式同时提出。这样做,主要是为了避免不必要的重复处理。
    四是不要在给人大工作提建议时写领导人名字或人大机关某部门的名称。代表提出的建议,不要写上某位人大领导人姓名或人大常委会某部门的名称。因为,人大代表的建议是向人大或人大常委会或“一府两院”提出的,代表写给某位领导或人大常委会某部门的建议,人大常委会的有关办事机构不便单独处理。
    五是不要直接以人大代表的名义给党委及其所属部门提出需要办理的书面建议。因为,法律没有这个规定,而且也不属人大及其常委会的职权范围。因此,给党委及其所属部门提工作意见和建议,可以居民或人民群众的身份,并通过适当形式提出。
    六是不要提不应当作为代表建议、批评和意见的建议。如涉及解决代表本人及其亲属个人问题的;属于学术探讨、产品推介的;没有实际内容和其他方面的等等,不要以人大代表建议方式提出,只能以人民来信方式向人大信访机构或有关部门反映。
    所谓“把好四关”:
    为了提高代表建议的质量,最大限度的实现建议办理的效果,提议代表还要将自己撰写的建议,主动征求相关人员的意见,帮助修改和完善,也就是“把好四关”:
    一是代表活动小组组长检查关;二是代表团团长、人大主席帮助修改关;三是人大代工委和有关领导审核关;四是议案审查委员会审查关。对不符合要求的议案、建议要重新修改后再上报。
   

 
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